No post anterior, dissemos que é um engano achar que a eventual ilegalidade do carona começa quando se extrapola o limite de 100% do que foi licitado, pois, em verdade, a ilegalidade começa quando o carona realiza aquisições ou contratações de serviços que não podem se justificar com base nos arts. 24 e 25 da Lei nº 8.666/93, pouco importando se a quantidade adquirida respeita ou não a total que foi licitada pelo órgão que instituiu o registro de preços e viabilizou a ata.

Diante da utilização desenfreada e sem critério do carona nos últimos tempos, em razão de não haver determinação oficial firme e capaz de inibir os eventuais excessos, passou-se a defender a tese de que até seria possível admitir o carona se fossem respeitados os quantitativos definidos ou estimados na ata do registro de preços. Ou seja, até seria possível admitir o carona se as quantidades por ele adquiridas respeitassem o montante total licitado – não ocorreriam aquisições adicionais além do que havia sido licitado. Portanto, para admitir o carona, o órgão gerenciador ou participante teria de abrir mão de parte de suas quantidades em prol do carona.

É nessa linha de entendimento que o TCU, recentemente, por meio do Acórdão nº 1.233/2012, publicado no DOU de 23.05.2012, decidiu que os órgãos e as entidades, ao realizarem licitação com a finalidade de criar ata de registro de preços, atentem que “em atenção ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório (Lei nº 8.666/93, art. 3º, caput), devem gerenciar a ata de forma que a soma dos quantitativos contratados em todos os contratos derivados da ata não supere o quantitativo máximo previsto no edital”.

O principal argumento que sustenta a eventual “legalidade” do carona é que as suas contratações decorrem de licitação, pois esta foi realizada para instituir o registro de preços.

O argumento não procede e representa uma falácia, sob o ponto de vista jurídico. Falácias são argumentos desprovidos da devida validade. No entanto, é preciso reconhecer que as falácias são normalmente muito convincentes. Tanto é verdade que muitas pessoas acreditam que a prática do carona é legal, porque teria sido realizada a licitação.

Vamos refletir sobre o argumento.

Nos próximos posts, vou tratar da figura do carona e analisar a sua legalidade, conforme havia prometido no primeiro texto que postei sobre o registro de preços.

Para fins de contratação pública, a palavra “carona” é o rótulo que qualifica a situação de um órgão ou uma entidade que se utiliza do registro de preços instituído por terceiro para obter bens e serviços sem ter participado do planejamento da contratação e da respectiva licitação. Dito de outra forma, carona é o órgão ou a entidade que viabiliza suas contratações num registro de preços do qual não participou como instituidor ou consorciado.

O carona tem sido uma prática muito comum no campo da contratação pública nos últimos anos. Aliás, uma prática criticada por uns e defendida por outros.  Entretanto, é preciso separar o carona legal e o carona ilegal. O que determina a legalidade ou a ilegalidade é como o registro de preços será utilizado pelo órgão ou pela entidade carona.

A adoção do registro de preços é obrigatória ou facultativa?

Ao disciplinar o registro de preços, o legislador não foi incisivo impondo a sua adoção de uma forma ou de outra. No entanto, sob o ponto de vista legal, é razoável afirmar que se inclinou no sentido de exigir que o registro de preços fosse adotado de forma preferencial para as compras, ao enunciar, no caput do art. 15 da Lei nº 8.666/93, que “as compras, sempre que possível, deverão ser processadas através do sistema de registro de preços”.

Uma dúvida comum entre os agentes públicos é a seguinte: para instituir o registro de preços, é obrigatório que a seleção dos preços ocorra por meio de licitação? É possível se valer da contratação direta (dispensa e inexigência) para viabilizar a seleção de preços para o registro de preços?

Para responder à questão de forma adequada e também didática, é preciso ter em mente que o registro de preços é um instituto jurídico cuja natureza é tipicamente contratual. Como acentuamos antes, é uma técnica, forma ou mecanismo de gestão contratual por meio do qual os bens e serviços desejados são obtidos de acordo com a efetiva demanda.

Ademais, é preciso compreender também que o processo de contratação pública é integrado por três fases distintas, mas inter-relacionadas, a saber: a) planejamento, b) seleção da proposta e c) execução contratual. A terceira fase (c) é destinada à execução do contrato, ou seja, é nela que se opera o registro de preços em termos concretos. Nesse sentido, o registro de preços é o modo de gerir o contrato cuja execução é condicionada pela ocorrência de demanda incerta.